Riigikontroll: jätkuv segadus Kaitseministeeriumi vastutusalas kasvatab riigi vara kuritarvitamise riski

Riigikontroll tuvastas riigi majandusaasta koondaruande auditis Kaitseministeeriumi valitsemisala asutuste tegevuses hulgaliselt tõsiseid probleeme, mis suurendavad riigi raha ja vara kuritarvitamise riski.

Jätkuvad puudused lepingute halduses, lepingute ja nende täitmise jälgimises, saadud kauba vastavuse ja kohalejõudmise kontrollimises ning arvelevõtmises ootavad kasvava kaitse-eelarve taustal viivitamatut lahendamist. Kuigi aastaid on antud lubadusi, ei ole suudetud parandada süsteemseid probleeme Kaitseväe varade halduses. Kuhjunud probleemid võimenduvad järjest enam ning hõlmavad üha suuremaid summasid. Lisaks on Kaitseinvesteeringute Keskus (RKIK) võtnud varustuse ja varude toetuse vahendamise lepingutega Eesti riigieelarvele rahalisi riske ja kohustusi, kuigi Kaitseministeerium on Riigikogule esitatud eelarvematerjalides vastupidist väitnud. Lepingud, kust see nüüd selgus, jättis RKIK Riigikontrolli eest eelmisel aastal varjatuks.

„Ühiskond pingutab, et rahastada üha kasvavas mahus riigi kaitsevõime suurendamist, kuid audit näitab, et Kaitseministeerium, Kaitsevägi ja Riigi Kaitseinvesteeringute Keskus ei ole vastu pakkunud piisavat pingutust selleks, et lahendada riigi eelmise majandusaasta koondaruandes välja toodud tõsiseid probleeme rahakasutuses ning varade ja varude arvestuses,” ütles riigikontrolör Janar Holm. „Tuvastatud probleemid ei ole tehnilised, vaid neil on elulised tagajärjed, andes süsteemi sattuvale asjatundmatusele või pahatahtlikkusele lihtsa võimaluse riigi raha ja vara raiskamiseks või väärkasutamiseks. Kaitseministeeriumil tuleks astuda olukorra parandamiseks radikaalsemaid samme, koondades varade ja varude arvestuse Kaitseväest ja Riigi Kaitseinvesteeringute Keskusest ajutiselt ministeeriumisse selleks, et arvepidamine võimalikult kiiresti korrastada ning leppida asutustega kokku selge ja lünkadeta vastutusahel, vajaduse korral konkreetsete ametikohtade detailsuseni.”

Riigi majandusaasta koondaruandes on kaitseotstarbelised varud valesti kajastatud, sest Kaitseväe varude arvestus on jätkuvalt puudulik. Riigikontroll teeb märkuse Kaitseministeeriumi valitsemisala varude saldo õigsuse kohta summas 1,2 miljardit eurot, kuna Kaitseväe varude arvestuse oluliste puuduste tõttu pole selge, millised varud, millises mahus ja millises maksumuses on bilansis kajastatud ning millised on jäetud põhjendamatult kajastamata. Kui see märkus välja arvata, kajastab riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruanne kõigis olulistes osades õiglaselt riigi finantsseisundit ning lõppenud aruandeperioodi majandustulemust ja rahavoogusid.

„Terviklik ülevaade varade ja varude olemasolu, kasutatavuse, seisukorra ja väärtuse kohta peaks olema osa Kaitseväe valmisolekust, kuid Kaitseväe varade ja varude arvestuses on tõsine segadus. Olukorras, kus vara ja varusid pidevalt lisandub, kuid süsteemsed vead töökorralduses taastoodavad korralagedust, muutub ka varasemate aastate jooksul soetatud varadest ja varudest ülevaate saamine üha keerulisemaks. On oluline, et ei tekiks suhtumist, kus maksumaksja raha võib hakata tunduma millegi sellisena, mida eelarvest küsimusi esitamata lõputult peale kallatakse ja selle tõttu võib raha ja varaga ringikäimisse kui mingisse tehnilisse tähtsuseta küsimusse suhtuda. Selline hoiak ei aitaks kaasa probleemide lahendamisele,” ütles riigikontrolör Janar Holm.

Kaitseministeerium on rikkunud riigi raamatupidamise üldeeskirja, kehtestades omavoliliselt varude arvestuseks erandi ja jättes osa varudest bilansis arvele võtmata. Riigi raamatupidamise üldeeskiri ei näe ette võimalust, et osa varusid jäetakse bilansist välja, kuid Kaitseministeerium on valitsemisala raamatupidamise sise-eeskirjaga kehtestanud riigi raamatupidamise üldeeskirjast erineva põhimõtte, mille kohaselt kajastatakse bilansis ainult osa varudest (teatud ladudes olevad teatud liiki materjalid).

Endale ise erandi kehtestamist põhjendas Kaitsevägi asjaoluga, et varasematel perioodidel ei ole laoarvestust vajaliku põhjalikkusega peetud, mistõttu ei vasta osa andmeid tegelikule olukorrale. Riigi raamatupidamise reeglid kehtestatakse rahandusministri määrusega ning neid ei tohi ministeerium sisekordadega oma äranägemise järgi muuta. Auditis soovis Riigikontroll saada ülevaadet, kui palju varusid on selle omavolilise erandi kehtestamise tõttu jäetud bilansis põhjendamatult arvele võtmata, kuid Kaitsevägi seda infot esitada ei suutnud.

Kaitsevägi on tagantjärele muutnud varude koosseisu ja väärtust, kuid ei suuda seletada selle ligi 100 miljoni euro suuruse muudatuse sisu. Pärast 2024. aasta riigi majandusaasta koondaruande kinnitamist Riigikogus on Kaitsevägi suurendanud varude saldot tagasiulatuvalt 99,7 miljoni euro võrra – 723,9 miljonit eurolt 823,6 miljoni euroni. Auditis antud selgituste kohaselt põhjustas muudatuse materjaliliikide ülevaatamine ning täiendavate liikide arvelevõtmine, kuid milliseid liike ja mis mahus arvele võeti, ei osatud Kaitseväes selgitada.

Raamatupidamise seaduse kohaselt peab iga raamatupidamise kande juures olema raamatupidamise algdokument, mis võimaldab sõltumatult aru saada, miks ja mida korrigeeriti ning milliste andmete alusel ja kuidas summa kujunes. Kaitsevägi varude korrigeerimise kohta sellist dokumenti ei koostanud ning seetõttu puudub võimalus hinnata, kas korrigeerimine summas 99,7 miljonit oli tehtud õiglases väärtuses ja kas see oli põhjendatud või mitte.

Puudulik varade arvestus Kaitseväes jätkub, mistõttu on osa varasid jäetud põhjendamatult õigel ajal arvepidamises kajastamata. Kajastamata jätmine annab vale infot selle kohta, mida eelarvest eraldatud raha eest möödunud aastal tegelikult saadi. Samuti suurendab korrektse arvestuse puudumine väärkasutuse riski. Selliseid varasid on üle 60 000 ühiku, kokku ligikaudu 300 miljoni euro väärtuses. Riigikontroll tuvastas auditis kaitseotstarbelisi varusid ja põhivarasid, mis on saatelehtede alusel 2025. aastal lattu jõudnud, kuid millel ei olnud auditi lõpetamise ajaks (21.05.2026. a seisuga) maksumust süsteemis sisestatud ja/või mille maksumus on sisestatud aastasse 2026. Kuna kaubale maksumuse lisamine võtab Kaitseväes põhjendamatult kaua aega (auditis tuvastatud näidete puhul kuni pool aastat), on tõenäoline, et raamatupidamises on jäänud kajastamata varasid, mis on jõudnud ladudesse juba 2025. aastal ning tulnuks ka 2025. aasta raamatupidamise aruandes varuna või põhivarana kajastada. See tähendab viga 2025. aasta varude arvestuses ning vea suurust ei ole võimalik puudulike alusandmete tõttu võimalik välja tuua.

Kaitseväe inventuuride puhul ei ole võimalik tuvastada, kui suur osa kõigist varudest aruandeaastal üle loeti, millised olid inventuuri tulemused ning millised puudu- või ülejäägid tuvastati. Koondülevaate puudumise tõttu ei ole Kaitseväel ülevaadet varude mahust, seisukorrast ega koguselisest vastavusest arvestusandmetele. Kui ei ole teada, milliseid varusid ja millises ulatuses kontrolliti või üle loeti, võib osa varudest jääda pikema aja jooksul inventuuridest välja. See suurendab riski, et varude puudujäägid, halb seisukord või aegumine jäävad õigel ajal avastamata ning arvestuses kajastamata. Samuti on suur risk, et tuvastamata jääb vara väärkasutamine.

Audit näitas, et Riigi Kaitseinvesteeringute Keskusel ja Kaitseväel on jätkuvalt finantsjuhtimises tõsiseid probleeme, mis on seotud kulude ja nõuete arvestuse, sõlmitud lepingute haldamise, ettemaksete üle arvepidamise ning tarnitava kauba kohalejõudmise jälgimisega ja arvelevõtmisega. Endiselt on suur probleem ka sellega, et valitsemisalas ei järgita ministri kehtestatud põhimõtteid ja reegleid. 2025. aastal alustas Kaitseministeerium ministri ja valdkondliku asekantsleri eestvedamisel tööprotsesside parandamisega, kuid kuna nende protsesside korrastamine üheks tervikuks on ajamahukas, ei ole kõik vajalikud muudatused veel ellu viidud.

Kauba üleandmise-vastuvõtmise dokumentides ja muudes ostudokumentides on vigu, mitmed lepingud on allkirjastamata või puudusid allkirjastajatel volitused. Dokumentides olevate vigade tõttu ei ole võimalik alati veenduda, millise lepingu alusel on kaup saadud ning millal ja kas üldse on kaup kohale jõudnud. Riigi Kaitseinvesteeringute Keskus ei veendu, et ostutehingud on tehtud lepingust lähtudes või kaup on vastu võetud lepingust lähtudes ning kas on olemas kogu vajalik dokumentatsioon (nt ostutellimus, üleandmise-vastuvõtmise akt, välisabi saamise õigust tõendav aktsepteerimiskiri).

Lahendamata on ka probleem, et vara ei võeta õigel ajal arvele. Tihtilugu kajastatakse põhivara Kaitseväe varaarvestuses mitmeid kuid hiljem, kui see vara on kätte saadud. Esines ka juhtumeid, mil välisriigilt saadud tasuta abi kajastati rohkem kui aastase hilinemisega. Varade ajaliselt suure viivitusega ja valede näitajatega arvele võtmisega kaasneb risk, et vara säilimine ja olemasolu ei ole tagatud.

Riigikontroll on Kaitseministeeriumile saatnud märgukirja, milles on detailsemad tähelepanekud koos soovitustega varade arvestuse, inventeerimise ja teiste tööprotsesside korrastamise kohta Kaitseväes ja Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuses.

Riigi Kaitseinvesteeringute Keskus on võtnud kaitseotstarbelise abi vahendamise lepingutega – vastupidi eelmisel aastal väidetule – riigile kohustusi ja riske, millega ei ole riigieelarves arvestatud. Riigikontroll sai tutvuda kaitsekoostöö sihtriikidele kaitseotstarbelise varustuse ja varude vahendamise lepingutega, mille Kaitseministeerium eelmise riigi majandusaasta auditi käigus Riigikontrollile esitamata jättis, ning tuvastas, et riigile on võetud kohustused ja riskid, millega ei ole riigieelarves arvestatud.

2024. ja 2025. aasta riigieelarve seadusega on Kaitseministeeriumile antud luba vahendada Euroopa Liidu kaitsekoostöö sihtriikidele kaitseotstarbelise varustuse ja varude soetamiseks vajalikke vahendeid, kuid loa andmisel on lähtutud Kaitseministeeriumi kinnitusest Riigikogule, et varustuse ja varude vahendamisel riigieelarvele riske ei võeta ning Kaitseministeeriumi eelarvet vahendamise eesmärkidel ei kasutata.

2025. aasta jooksul laekus Kaitseministeeriumile vahendamiseks mõeldud toetuse ettemaksu 138,4 miljonit eurot (2024. aastal 531,9 miljonit eurot).

Vahendamise riskid on juba muutumas rahalisteks riigieelarvest kaetavateks kohustusteks ning on risk, et kulud suurusjärgus 70 miljonit eurot, tuleb Eesti riigieelarvest muude kavandatud kulude arvel kinni maksta. Toetuse vahendamisega seotud ettemaksude inventuuri kontrollimisel selgus, et kauba tarnijatele tehtud ettemaksude kogusummast 72,1 miljonit eurot on probleeme 71,6 miljoni euroga, sest tarnijatega vaieldakse mittesaadud kauba üle. Suurimaks probleemiks kujunenud tarnijale on tehtud ettemakseid mitmes osas kokku 59,8 miljonit eurot. Kuna tarnija pole suutnud siiani tellitud kaupa tarnida, on Riigi Kaitseinvesteeringute Keskus (RKIK) juhtkonna selgituse kohaselt pöördunud kohtusse. Riigikontroll soovis probleemse tarnijaga sõlmitud lepingutega tutvuda, et saada selgust tehingu ja ettemaksu asjaoludes, kuid RKIK küsitud lepinguid ei esitanud. Riigikontrollile ei ole selge, kas nõuetekohased lepingud on sõlmimata või ei soovitud neid Riigikontrollile esitada. Riigikontroll jätkab materjalide väljanõudmist RKIKilt ja informeerib vajaduse korral tehingu asjaoludest ka Riigikogu.

***

Kaitseministeeriumi ja tema valitsemisalaga seonduv moodustab vaid ühe osa riigi majandusaasta koondaruande auditist. Riigieelarvega seoses tuvastatud probleemid ei ole siiski sellise ulatusega, et mõjutaksid Riigikontrolli hinnangut riigi majandustehingute seaduslikkuse kohta. Riigikontrolli arvates on riigi majandustehingud olulises osas sooritatud kooskõlas riigieelarve seaduse, 2025. aasta riigieelarve seaduse, riigi 2025. aasta lisaeelarve seaduse ja riigi 2025. aasta teise lisaeelarve seadusega.Riigikontrolli hinnangul annab riigi 2025. aasta eelarve täitmise aruanne usaldusväärset teavet riigi kogutud tulude, tehtud kulude, investeeringute ja finantseerimistehingute kohta.

Auditi teistes osades tõdes Riigikontroll, et muu hulgas ei ole selge, kui palju tulevaste aastate riigieelarvest on pikaajaliste kohustustega kaetud ning eelarve jääkide ülekandmisel kordusid varasemad rikkumised.

Rahandusministeeriumil ja ministeeriumidel ei ole teada, kui palju tulevaste aastate riigieelarvetest on juba pikaajaliste lepingute ja muude rahaliste kohustustega seotud. Eesti riigieelarve seis on pingeline. 2025. aasta tulude tegelik maht oli 18,3 miljardit eurot, kulude ja investeeringute kogumaht 19,1 miljardit eurot. Statistikaameti 22.04.2026 avaldatud andmete kohaselt oli valitsussektori 2025. aasta eelarve puudujääk 2% SKPst. Järgnevateks aastateks planeeritakse veelgi suuremat eelarvepuudujääki. Sellises olukorras ei piisa üksnes jooksva eelarveaasta tulude, kulude ja puudujäägi jälgimisest.

Paraku ei tea Rahandusministeerium seda, kas ministeeriumide valitsemisalad peavad kinni riigieelarve seadusega sätestatud kohustuste võtmise piirmäärast, kuna Rahandusministeerium ei tee seiret pikaajaliste kohustuste võtmise üle. Ka ministeeriumides ei ole kohustuste jälgimisega asjad korras. Umbes pooltes valitsemisalades jälgitakse ministeeriumide sõnul piirmäärast kinnipidamist. Samas, ükski neist ministeeriumidest oma piirmäära arvestuse tulemusi Riigikontrolliga jagada ei suutnud. Teine pool ministeeriumidest kinnitas, et nad piirmäärast kinnipidamist ei jälgigi.

Piirmäärast kinnipidamise jälgimine on oluline, et varem võetud kohustused ei piiraks ebamõistlikult praeguse valitsuse ja tulevaste valitsuste eelarvevalikuid ega vähendaks Riigikogu sisulist otsustusruumi riigieelarve üle. Samuti puudub Rahandusministeeriumil ühtne metoodika, millist tüüpi kohustused, millises ulatuses ja millise rahastamisallika puhul tuleb piirmäära arvutamisel arvesse võtta. Riigikontrolli auditi ajal alustas Rahandusministeerium mitmeaastaste kohustuste võtmise juhendi koostamist.

Ministrite kinnitatavaid valitsemisalade eelarveid ei käsitleta dokumendina, mis on asutustes aluseks kulude tegemisel. Ministrid viivad eelarve vastavusse valitsemisala asutuste tegelikult tehtud kuludega mitmeid kuid pärast eelarveaasta lõppemist. Riigieelarve kaotab kehtivuse, kui eelarveaasta on lõppenud. Riigieelarve tähtajalisuse tõttu ei saa uuel kalendriaastal teha eelarvet puudutavaid rahastamisotsuseid lõppenud kalendriaasta kulude katteks. Siiski tegid kahe kolmandiku valitsemisalade ministrid endiselt tagasiulatuvaid eelarveotsuseid – mõned kuud pärast eelarveaasta lõppemist kinnitati valitsemisala 2025. aasta eelarvekulude lõplik jaotus. See tähendab, et asutused on ebaseaduslikult teinud kulutusi enne, kui selleks oli otsustatud raha eraldada. Riigieelarve seaduse järgi on ministeeriumi valitsemisala asutustel õigus kasutada riigieelarve raha sihtotstarbeliselt ja ainult siis, kui vastav raha on eelarves ette nähtud.

Ministeeriumid ei ole eelarvejääkide ülekandmisel ja kasutamisel järginud riigieelarve seadusest ning eelarvejääkide ülekandmise regulatsioonist tulenevaid nõudeid. Riigikontroll on varasemates auditiaruannetes korduvalt juhtinud tähelepanu probleemidele eelarve jääkide ülekandmisel ja riigieelarve aastatevahelise võrreldavuse, järjepidevuse, läbipaistvuse tagamisel ning sellele, et eelarveotsuseid tehakse ka pärast eelarveaasta lõppu. 2025. aasta eelarve jääkide ülekandmise vähenemine viitab paremale eelarve planeerimisele või õigel ajal ümberplaneerimisele, kuid mitmed probleemid on jäänud samaks.

Jätkuvalt muudeti üle kantud raha otstarvet, asutust või muudeti majanduslikku sisu pärast jääkide ülekandmise otsuste tegemist või kasutati raha suuremas mahus, kui vastaval eelarvereal oli ette nähtud. Selline praktika vähendab riigieelarve läbipaistvust ega võimalda veenduda, et kasutamata jäänud raha kanti järgmisse aastasse üksnes samaks otstarbeks, milleks see algselt ette nähtud oli. Näiteks muutsid ministeeriumid 2024. aasta jääkide 2025. aastasse ülekandmise käskkirja kinnitamise järel jääkide jaotust erinevate tegevuste vahel. Samuti on ministeeriumidel eelarveklassifikaatori tasemel liigendatuna ridu, millel 2025. aasta eelarvet on üle täidetud ehk teisisõnu on raha rohkem kasutatud, kui eelarves oli selleks ette nähtud.

Riigikontroll on ministeeriumidele, sh Rahandusministeeriumile, saatnud märgukirjad, milles on eelarvejääkide ülekandmisel tuvastatud probleeme detailsemalt käsitletud.

***

Auditi tulemusena andis Riigikontroll mitmeid soovitusi kaitseministrile ja rahandusministrile.

Kaitseministril tuleb võtta tarvitusele meetmed, et parandada finantsjuhtimist, tagada majandustehingute kajastamisel Eesti finantsaruandluse standardist lähtumine. Koostöös Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuse peadirektori ja Kaitseväe juhatajaga tuleb kaitseministril lahendada varade arvestuses, inventeerimises ja teistes tööprotsessides tuvastatud probleemid.

Vastuseks Riigikontrolli tuvastatud probleemidele on kaitseminister koostanud tegevuskava, millega plaanitakse parandada tööprotsesse Kaitseväes ja Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuses.

Rahandusministril soovitab Riigikontroll kehtestada ja rakendada ühtne metoodika ning keskne aruandlus- ja seirekord eelseisvate eelarveaastate rahaliste kohustuste arvestamiseks ning eelarvejääkide ülekandmisel tugevdada kontrolli selle üle, et regulatsiooni täidetaks ja üle kantud raha kasutataks samal otstarbel, milleks see riigieelarves ette nähti.

Taustaks

Riigi majandusaasta koondaruanne, sh riigi eelarve täitmise aruanne, annab Riigikogule ja avalikkusele infot juba tehtud majandustehingute kohta. Riigi majandusaasta koondaruanne on koostatud, lähtudes riigieelarve seadusest ja Eesti finantsaruandluse standardist. Koondaruande koosseisus esitatakse riigi raamatupidamise aastaaruanne (s.t riigi konsolideeritud ja konsolideerimata aruanne) koos riigieelarve täitmise aruandega, täiendav info kohalike omavalitsuste, avaliku sektori ja valitsussektori kohta ning tegevusaruanne.

Riigi majandusaasta koondaruande koostamise eest vastutab rahandusminister ning riigi raamatupidamist korraldab Riigi Tugiteenuste Keskuse finantsarvestuse osakond.

Riigi 2025. aasta tulud olid 2025. aasta riigieelarve täitmise aruande kohaselt 18,3 miljardit eurot. Riigi tehtud kulud ja investeeringud olid 19,1 miljardit eurot: kulud 18,1 miljardit ja investeeringud 1,0 miljardit eurot. Riigi konsolideeritud raamatupidamise aastaaruande andmetel on 31.12.2025. aasta seisuga riigi varade rahaline maht kokku 27,5 miljardit eurot ning 2/3 varadest moodustab põhivara (mets, teed, hooned, masinad). Võrreldes eelmise perioodiga on varade rahaline maht kasvanud 0,7 miljardi euro võrra (suurenenud on põhivara, sihtfinantseerimise nõuded ja varud).

31.12.2025. aasta seisuga on riigil kohustisi kokku 21,5 miljardit eurot ning need on eelmise perioodiga võrreldes suurenenud 0,7 miljardi euro võrra. Kohustistest suurema osa moodustavad pikaajalised kohustised summas 13,6 miljardit eurot. Riigil on laenukohustisi 10,1 miljardit eurot ning need on varasema perioodiga võrreldes kasvanud 0,4 miljardi võrra.

Riigikontroll auditeerib riigi majandusaasta koondaruandes olevat raamatupidamise aastaaruannet ja riigi tehingute seaduslikkust igal aastal. Riigieelarve seaduse kohaselt lõpetab Riigikontroll auditi hiljemalt aruandeaastale järgneva aasta 31. augustil.

Aruande täisteksti leiab siit:

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus