Riigikontrolör Janar Holm: riigieelarve paralleelreaalsuses elamise lummus on ohtlik
Avaldatud: 6 november, 2024
Riigikontrolör Janar Holm pidas täna Riigikogu täiskogu ees oma aastakõne, mis keskendus riigieelarvele – niinimetatud tegevuspõhise riigieelarve reformile. Riigikontrolör juhtis tähelepanu, et praegune eelarvestamine on kunstlik, ebapraktiline ja riigi rahakotist selge pildi saamine on muutunud veelgi keerukamaks. Holm leidis, et riigieelarve paralleelreaalsuses elamise lummus on riigile ja riigi rahandusele ohtlik.
Siin on kõne täistekst:
Austatud Riigikogu eesistuja! Riigikogu liikmed!
Ma ei räägi täna sellest, kas riigieelarve peaks olema tegevuspõhine, klassikaline kulupõhine või millegi muu põhine. See viib tähelepanu peamiselt kõrvale. Praeguse riigieelarve põhjal oleks isegi ehk ebaõiglane anda hinnangut tegevuspõhise eelarve toimimisele või mittetoimimisele, sest meie tegevuspõhiseks eelarveks nimetatud eelarve seda tegelikult sisult ei ole. Riikide kogemus näitab, et samaaegselt kasutatakse eelarvetes korraga erisuguseid elemente. Kui tungida mõne riigi klassikaliseks peetava aastaeelarve sisusse, on võimalik tegevuspõhisuse elemente isegi rohkem leida, kui on Eesti tegevuspõhiseks nimetatavas eelarves. Küsimus on lähenemisviisi sobivuses, otstarbekuses, rakendamise võimekuses ja oskustes.
Suur oli minu üllatus ja ehmatus, kui kuulsin sellel kevadel oma kolleegilt, Läti riigikontrolörilt, et Eesti riigiametnikud on Läti Rahandusministeeriumile ning kuuldavasti ka lausa Läti valitsusele tutvustanud meie tegevuspõhise riigieelarve nii-öelda edulugu. Läti Rahandusministeerium olevat seepeale asunud päris tõsiselt ja üsna aktiivselt rääkima Eesti väidetavale eduloole tugineva reformi läbiviimisest Lätis.
Head Riigikogu liikmed!
Meil on olnud ajaloos lätlastega kindlasti väiksemaid konflikte, sealhulgas ligi 30 aastat tagasi nn räimesõda, kuid minu hinnangul on lätlased olnud meile siiski suurepärased naabrid ja nad ei ole sellest meie tegevuspõhise eelarve nõndanimetatud „eduloost“ osasaamist kuidagi ära teeninud.
Võrdlemisi piinlik on Läti kolleegi ees, teades probleeme, mis meil eelarvestamisega ja eelarvega tegelikult on. Eesti ametnikud suudavad külmalt oma naabritele ajada ilujuttu, et oleme sidunud riigi raha kasutamise tulemustega või suutnud tänu tegevuspõhisele eelarveinfole riigi rahakasutuse efektiivsust suurendada. Riigikontrolli analüüs – ja mitte ainult meie oma – näitab, et seda pole kahjuks juhtunud.
Riigieelarve puhul ei ole kõige olulisem see, kuidas me selle esitamise viisi nimetame, vaid see, et eelarvest oleks ettevaatavalt ja selgelt võimalik aru saada: kust raha tuleb ja kuhu ta läheb ja mis sellest lõpuks meie kõige hüvanguks peaks sündima. Ja tagasivaates peab olema võimalik sealtsamast nende rahaeralduste kohta käivate ridade juurest hiljem lugeda, kas see raha läks sellele, milleks ta oli mõeldud, kas me saime selle raha eest seda, mida raha eraldades tahtsime, ja kui ei saanud, siis miks.
Seda, et riigieelarve läbipaistvusega ehk arusaamisega – kellele, kui palju ja mille jaoks raha eelarvest eraldatakse – on probleem, olen puudutanud ka kõigil kuuel korral teie ees kõnet pidades. Lisaks käsitles minu eelkäija Alar Karis auditis riigi 2016. aasta raamatupidamise aastaaruande kohta väga põhjalikult probleeme ja riske, mis terendasid juba toona seoses kavandatava tegevuspõhise riigieelarve reformiga. Seda tasub praegugi lugeda. Võib veenduda, et olukord, kuhu me oma tegevuspõhise eelarve reformiga jõudnud oleme, ei saa olla üllatus. Viimaste aastate jooksul on probleemidele seoses praeguse riigieelarve läbipaistmatusega viidanud ka paljud teised – president, õiguskantsler, ettevõtjad, analüütikud, ajakirjanikud ja ka mõned teemast tavapärasest rohkem huvituvad Riigikogu liikmed. Sellele kriitikale vastusena on riigieelarvet seaduse tasandil täiendatud ning seletuskirja tõepoolest ka sisukamaks muudetud. Aga põhiprobleem on jäänud. Eelarvest ja selle seletuskirjast ei ole võimalik üheselt tuvastada, kellele, kui palju ning mille jaoks raha eraldatakse. Fragmente muidugi on, tervikut paraku mitte.
Vaatame lähemalt eesmärkide täitmist. Eelarvereformiga lubas Rahandusministeerium keskenduda kulude asemel tulemustele ja lõppeesmärgile, saada paremat teavet rahakasutuse efektiivsuse suurendamiseks ning parandada kulude jälgitavust. Nii see päris läinud ei ole. Aruande koostamise käigus intervjueeritud ministeeriumide esindajad, kes oma töös päriselt eelarvega kogu aeg tegelevad, selgitasid, et nad esitavad Rahandusministeeriumile eelarveinfo küll nõutud vormis, kuid sisuline seos raha ja kirjeldatud tulemuste vahel on vähene. Samuti tõid nad välja, et tegevuspõhist mõtteviisi on ministeeriumis ja selle allasutustes väga keeruline juurutada, kuna eelarveotsused sellest tegelikkuses ei sõltu. Ministeeriumid selgitasid veel, et koostavad Rahandusministeeriumile igal kevadel raha kasutamise kohta tulemusaruande, sest see on kohustuslik. Aga neis ei käsitleta täpsemaid seoseid, kuidas raha kasutamine või kasutamata jäämine mõjutas valitsemisala eesmärke ja mõõdikuid. Valmib järjekordne aruanne, mille koostamiseks tehakse lihtsalt palju tühja tööd. Ka riigieelarvest raha eraldades ei ole Riigikogu ega valitsus vähemalt varasematel aastatel eesmärkide ja tulemuste seoste kohta ministeeriumidelt sisulist aruandmist nõudnud.
Näiteks – kuigi 2023. aastal jäi ette nähtud riigieelarvelisest rahast kasutamata igast 100 eurost 13, ei tundnud suurt keegi huvi selle vastu, kuidas suure hulga raha – 2,5 miljardi euro – kasutamata jätmine mõjutas seatud eesmärke ja mõõdikuid. Tegevuspõhise eelarve sisulise rakendamise korral oleks ju loogiline mõelda, et see peaks huvi pakkuma. Jutt sellest, et raha kasutamine seotakse tulemustega ning uus eelarveinfo annab paremat teavet, kuidas raha efektiivsemalt kasutada, on ilus värviline glasuur suure jutumulli ümber.
Eelarvereformiga lubas Rahandusministeerium ka paremat infot, mis võimaldaks riigi rahakasutust efektiivsemaks muuta, kuid reform ei ole toonud ei ministeeriumide ega ka Rahandusministeeriumi riigieelarve koostamise praktikasse rutiinset püüdlust tunda ära riigile ebavajalikud kulud ja loobuda neist ning muuta riigiasutused efektiivsemaks. Kui see püüdlus toimiks loomuliku osana riigieelarve protsessist, siis ei kestaks sellel aastal niigi kasinat tulemuslikkust näidanud nullbaasilise eelarve reform aastaid, et kõigile ministeeriumidele ring peale saada. Ja siis saab nn nullbaasilise eelarve loosungi tulemusena välja käia mõtteid, millest mõned on tegelikkuses teemaks olnud ka varem.
Suureks probleemiks on seevastu, et Rahandusministeerium on ennast juba mõnda aega eelarve sisulisest ettevalmistamisest ja kulude põhjendatuse nõudliku hindaja rollist taandanud. Rahandusministeerium on muutunud eelarveprotsessi tehniliseks teenindajaks, kes koondab ministeeriumide taotlused ja esitab need valitsusele. Kui Rahandusministeerium ise ei täida enam riigieelarve kulutaotluste põhjendatuse analüüsija rolli, siis pole enam neid, kes kriitiliselt küsiks, miks üht või teist kulu on vaja teha. Kõige selle tulemuseks on, et riigieelarve on nagu veerev lumepall, mille suurust korrigeeritakse peamiselt koefitsientidega, mitte efektiivsust motiveerides.
Kolmandaks lubas Rahandusministeerium eelarvereformiga muuta riigieelarve kulude jälgitavuse lihtsamaks, kuid kulude jälgitavus ega arusaadavus ei ole reformiga sugugi paranenud. Pigem vastupidi. Riigieelarves olevate kuluridade (või tegevuste) kohta ei ole suures osas võimalik seletuskirjast leida üheselt mõistetavat ja kogu kulu katvat ehk selle sisu päriselt selgitavat infot. Eelmise aasta sügisel, ühes usutluses, kinnitas toonane rahandusminister Mart Võrklaev, et tema saab küll väga hästi aru sellest, kellele, kui palju ja mille jaoks riigieelarves raha planeeritakse. Tema sõnul tuleb vaadata seaduses olevat summat, panna seletuskirjas vastavale kohale näpp peale ja lugeda.
Olen nõus, et nii peaks asjad olema, aga ei ole ju! Küllap see üks eriline võlunäpp peab olema, mis sellisel viisil selgust loob. Eks Mart Võrklaev saab kindlasti ise seda mustkunsti seletada, kuid mina kardan, et ta tegelikult ei ole kunagi pidanud sellisel viisil eelarve sisusse tungima või oli tal rahandusministrina kasutada võlunäpp koos abimeestega.
Kui veel enne eelarvereformi kurtis Riigikontroll, et riigieelarvest arusaamiseks on vaja põhjalikke teadmisi raamatupidamisest, siis nüüdseks on ka raamatupidamisteadmistega inimestelt eelarvest arusaamise võimalus võetud. Tegelikkuses tuleb mitmete eelarves olevate ridade puhul kasutusele võtta kõik sõrmed ja varbad takkaotsa, et seletuskirja erinevatelt lehekülgedelt mõtestatud selgitus mõne summa kohta kokku saada. Mõnikord juhtub nii, et seletuskirjas olev info annab kokku väiksema summa, kui on seaduses. Aga on ette tulnud ka seda, et seletuskirja järgi eraldatakse seaduses olevast suurem summa. See näitab praaki. Aga see muudab veelgi imetlusväärsemaks inimesed, kes ka selliste sisuliste vastuolude puhul jätkuvalt kinnitavad, et saavad ikkagi aru, kuhu raha on plaanis eraldada.
Rahandusministeerium on tublisti pingutanud, et riigieelarvet paremini visualiseerida ja parandada selle seletuskirjade informatiivsust, ja seda tuleb kindlasti tunnustada. Aga arusaadavuse tagamiseks ei ole vaja seletuskirja ilmtingimata rohkem teksti ega atraktiivsemaid ja värvilisemaid esitusviise. Vaja on ühes kohas asuvaid täpsemaid ja rõhutan – korrektseid – arvandmeid riigieelarves olevate kuluridade sisu kohta. Samuti selgesõnalisemat kasutusotstarvet iga kulu kohta ning kavandatava kulu võrreldavust eelmistel aastatel samaks otstarbeks tehtud kuludega. See kõik ei ole nii keeruline. Kes selles kahtleb, saab ette võtta näiteks Soome aastaeelarve. Soome eelarves on iga kulurida nummerdatud ning sellele leiab hõlpsalt vastava lahtikirjutuse. Soome valitsus esitab lisaks aastaeelarve eelnõule eelarveettepaneku, mida toetavad ka lisaallikad, kust nii iga rahvaesindaja kui ka avalikkus saab uurida iga kulurea veelgi täpsemat sisu.
Seega – eelarvereformi eesmärk ei ole saavutatud. Aga sellele vaatamata saab Rahandusministeeriumi kodulehelt suurustlevalt lugeda: „[—] siiani ei ole ükski riik [peale Eesti] seostanud omavahel tulemusinfo ja eelarve kulud või on seda tehtud vaid üksikutes valdkondades nagu tervishoid või kõrgharidus. OECD riikidest on Eesti esimene, kus seostatakse tulemusjuhtimine ja finantsjuhtimine, ning esimene riik, kus pakutakse asutustele ühtsetel alustel kuluanalüüsi tarkvara ning aruandluskeskkonda. Võib öelda, et Eesti teeb eelarvepoliitika arendustega innovatsiooni avalikus sektoris, mille tulemuseks on läbipaistev eelarve ja tõhus riik!“.
Selline paralleelreaalsuses elamise lummus on riigile ja riigi rahandusele ohtlik. Kindlasti on meil palju head tahet ja loodetavasti ka häid kavatsusi – aga meil ei ole tegevuspõhist eelarvet, meil ei ole läbipaistvat eelarvet ning eelarvereform ei ole aidanud riiki tõhusamaks muuta. Eriti halb on meie riigi rahandusele see, et reformi edukuse kinnitajatel läheb jutus segamini kirjeldus tegevuspõhise eelarve positiivsetest omadustest ning meie riigieelarve tegelikkus. Avalikkus – ning tuleb kahetsusega tunnistada, et ka lätlased – kuulevad positiivset kirjeldust olukorrast, mida tegelikult ei eksisteeri. Kõige selle tagajärjeks on udune ja tõhusa riigi ehitamist takistav riigieelarve, mida saadab udujutt selle omadustest. Ja kui kirjelduse ja tegelikkuse vastuolule tähelepanu juhitakse, siis viiakse jutt naeruvääristavalt sellele, et praeguse eelarve ilmselgetele probleemidele viitajad arvavad, et „avalikus sektoris ei olegi mõistlik ega võimalik maksumaksja raha kasutamist eesmärgistada ja tulemusi mõõta ning selle info peaks kuhugi riigieelarvega mitteseotult ära peitma”. Kahju … Ja veel – mis Rahandusministeeriumi kodulehel kirjutatut puudutab, siis maksab endalt küsida – vahest sellel on ka väga sisuline ja väga eluline põhjus, miks ükski riik ei ole seni seostanud kogu riigieelarve ulatuses tulemusinfot ja eelarve kulusid. Ma arvan seda vastust teadvat.
Siiski. Enne kõrgemate eesmärkidega tegelemist tuleb seoses riigieelarve ja riigi raha kasutamisega lahendada hoopis praktilisemad ja maisemad probleemid. Lahendada see, et Riigikogus heaks kiidetud riigieelarve ja selle seletuskiri ei sisaldaks erinevat infot. Ehk siis teisisõnu – et seletuskiri ei oleks täis vastuolusid võrreldes eelarvega. Näiteks 2024. aasta riigieelarvega on kinnitatud valitsemisalade 25 tulemusvaldkonna eelarved, kuid nendest 20 puhul on seletuskirja kohaselt tulemusvaldkonnale eraldatud mingi muu summa, kui eelarvest endast selgub.
Näiteks Kliimaministeeriumi valitsemisala tulemusvaldkonna „Keskkond” eelarve on seletuskirja järgi 75 miljonit eurot suurem kui riigieelarves. Tulemusvaldkonna „Transport” eelarve on seletuskirja järgi seevastu 70 miljoni euro võrra väiksem kui riigieelarves. Riigieelarve ja selle seletuskirja arvud investeeringute osas klapivad 11st valitsemisalast 7 puhul. Kui vastuolud riigieelarve ja seletuskirja vahel tekivad eelarve täpsustamise käigus Riigikogus, siis tuleks ka seletuskirja värskendada. See on oluline ja ääretult oluline olukorras, kus seletuskiri on praegu ainus dokument, millest riigieelarves olevatele summadele on võimalik mingitki selgitust saada.
Aga esineb ka vigu. Vigu ja vastuolusid võiks nimetada piinlikuks, kuid tundub, et riigieelarve puhul ei tunne keegi nende pärast juba ammu enam mingit piinlikkust. Piisab vastusest, et nojah, lõpus läks ju kiireks. Ma ei kujuta ette, et ühegi teise seaduse puhul valitseks vastuolude ja vigade suhtes selline ükskõiksus. Siinkohal imetlen jätkuvalt neid, kes ütlevad vaatamata vastuoludele ja vigadele eelarvedokumentides, et nad saavad riigieelarvest ikkagi aru.
Ülevaade riigi kasutada olevast rahast ei ole hea. Lisaks eespool kirjeldatule viitavad ka riigi raamatupidamise aastaaruande auditeerimisel ilmnenud probleemid, et valitsemisalade eelarvedistsipliini jälgimine on Rahandusministeeriumil tagaplaanile jäänud ja halvasti korraldatud. 100 miljonist eurost, mida planeeriti 2023. aasta riigieelarves energiahindade kallinemise katteks topelt, on juba palju räägitud. Lihtsalt taustaks, et see 2023. aasta eelarves märkamata jäänud raha on samas suurusjärgus kui summa, mida oodatakse lisanduva tuluna 2025. aasta riigieelarvesse mootorsõidukite aastamaksust. Maksumaksjad maksutõusu selles mahus märkavad – aus oleks ka riigieelarve eest vastutajatel märgata samas suurusjärgus raha olemasolu riigieelarves.
Aga näiteks ka finantseerimistehinguid arvestati 2023. aasta riigieelarves 121,7 miljoni euro ulatuses tegelikkusest väiksemana. Eelnevast eelarveaastast ülekantava raha hulga suurenemisest ja teadmatusest, miks on raha kasutamata jäänud, on varem juba omajagu juttu olnud. Eelmisest eelarveaastast jääkide ülekandmisel on esinenud ka juhtumeid, kus kantakse üle eelarve jääk, mida ei ole olemas. Või kui üldiselt kinnitavad ministeeriumid oma valitsemisalade ülekantavad jäägid alles 5–6 kuud pärast eelarveaasta lõppemist, siis Vabariigi Valitsuse 2022. aasta reservi kasutamata jäänud summa kinnitati alles 10 kuud pärast eelarveaasta lõppemist ehk 2023. aasta oktoobris!
Praktikast nähtub, et võrdlemisi tavapäraseks on saanud, et ministeeriumid teevad kõigepealt kulud ning alles seejärel viivad eelarve sellele vastavaks. Näiteks 2024. aastal on muudetud 2023. aasta eelarve liigendust. Nii eksitakse muu hulgas riigieelarve aastase kehtivuse põhimõtte vastu. Kirsina tordil kinnitas üks ministeerium 2023. aasta eelarve muudatused 6 kuud pärast eelarveaasta lõppu ehk isegi pärast seda, kui majandusaasta koondaruanne oli allkirjastatud. Sellisel moel toimimine ei anna õiget infot ei eelarvetest ega eelarvejääkidest. Eelarve tähendus dokumendina on muutunud üha formaalsemaks ning näib, et on mitmel juhul lausa tüliks igapäevaste asjaajamiste juures.
Kogu see segadus annab otsese sõnasõnalise sisu sellele, kui minister teatab, et on leidnud oma eelarvest raha mõne tekkinud probleemi lahendamiseks. Leida saab seda, mis on kaotatud, ning segaduses läheb ikka üht-teist kaduma.
Arutelu selle üle, millist infot peaks sisaldama riigieelarve ning kas eelarvet menetledes peaks olema tuvastatav eraldatava raha kasutamise otstarve, on siin-seal nimetatud ka teisejärguliseks vormiküsimuseks. Lausa tühikargamiseks või pseudoteemaks, mis juhib tähelepanu kõrvale riigi rahanduse tõsiselt olukorralt. Ma ei ole sellega nõus. Kindlasti ei ole see ei teisejärguline ega ka vormiküsimus. See, kellele, kui palju ja mille jaoks raha riigieelarvest antakse, on sisuküsimus. Eriti kitsamatel aegadel, aga mitte ainult, on vaja aru saada, millele raha kulutatakse. Riigieelarve peab seda võimaldama. Praegu ei võimalda. Sisuküsimus on see ka seetõttu, et avalikkusel peab olema ülevaade sellest, milleks maksuraha kasutatakse. Ja ka seetõttu, et just riigieelarve seab piirid täitevvõimule raha kasutamiseks ning annab hiljem võimaluse kontrollida, kas raha selleks otstarbeks ka kasutati. Sisuliseks küsimuseks ei ole ainult see, kuidas riigieelarve tulusid suurendada, vaid ka – ja vahest isegi eelkõige – see, kuidas maksudena laekunud raha kasutatakse.
Riigikogu liige Valdo Randpere küsis minult siin kolm aastat tagasi, kui tutvustasin aastaaruannet koroonakriisiga toimetulekust, kas mul midagi head ka öelda on. Ikka on. Alati on. Riigikontrolli loomuses on ikka ja jälle otsida ka positiivset. Tõsi, praegusest riigieelarvest on seda ka pika otsimise peale raske leida. Küll aga leiab lootuskiire valitsusliidu leppest, kus on selgesõnaliselt eesmärgistatud riigieelarve suurema arusaadavuse ja läbipaistvuse vajadust. Esimene katsetus riigieelarve raamseaduse muutmiseks on küll aia taha läinud, sest kavandatavad muudatused on täiesti kasutud – kui pidada silmas suurema läbipaistvuse ja arusaadavuse saavutamise eesmärki – ning ei muuda sisuliselt midagi võrreldes senisega. Loodan siiski, et eesmärki võetakse tõsiselt ning tehakse uus sisukam katse riigieelarve raamseaduse muutmiseks.
Ja head saab öelda ka meie riigi raamatupidamise kohta. Riigi raamatupidamine on korras. Olgugi et meil puudub piisaval tasemel ülevaade sellest, kuhu riigieelarvega raha suunatakse, saame sellest, kuhu raha tegelikult läks, tänu heale raamatupidamisele eelarveaasta lõppemisel teada. Nagu eelmistel aastatel, saan ka täna kinnitada seda, et riigi 2023. aasta raamatupidamise aastaaruanne kajastab olulistes osades õiglaselt riigi finantsseisundit. Samuti annab riigi 2023. aasta eelarve täitmise aruanne usaldusväärset teavet tulude, kulude, investeeringute ja finantseerimistehingute kohta, kui mitte arvestada märkust Kaitseministeeriumi eelarve täitmise kohta. Märkuse põhjustas see, et Kaitseministeerium ei lähtunud osa majandustehingute kajastamisel Eesti finantsaruandluse standardist. Ministeeriumil tuleb kõvasti pingutada, et hoida suureneva eelarve tingimustes korrektset ülevaadet tehtud kuludest ja soetatud varadest.
Ja lõpetuseks. Mida siis teha? Eelkõige tuleks riigieelarvet, eelarvestamist ja raha kasutamist käsitleda sisu, mitte vormiküsimusena. Riigikogul oleks tarvilik uuesti mõtestada ja otsustada, millist infot ta riigieelarve üle arutamiseks vajab ja millistest põhimõtetest lähtudes ja millises detailsuses rahakasutuse limiidid valitsusele riigieelarvega kehtestab. Aruteludes tuleks sealjuures eristada riigieelarve läbipaistvust ja Riigikogu otsustusõigust. Seejärel tuleks edaspidi riigieelarve koostamisel lähtuda Riigikogu uuest otsusest ning sellest lähtuvat eelarveinfot tuleks ministeeriumidelt ka päriselt nõuda ja kasutada. Ning kolmandaks peaks Rahandusministeerium tagasi võtma riigieelarve kulude nõudliku analüüsija ülesande ja küsima kriitiliselt, miks üht või teist kulu on vaja teha.
Kui me nüüd riigi jaoks kitsamatel aegadel oma riigieelarvet ja eelarvestamist korda ei saa, siis muul ajal ei saa me seda kindlasti mitte ning maksame tegevusetuse raskete tagajärgedega kinni. Praeguses riigieelarves on sellele omaselt ka lennuka, kauni ja mõneti äraspidise nimega programm otsustamatuse ja ükskõiksuse kinnimaksmiseks – „Rahatarga riigi programm”. Selle kuludest moodustavad 95% finantskulud, mis sisaldavad riigi võetud laenudelt makstavaid intresse.
Lisamaterjalid:
- Viis aastat tegevuspõhist riigieelarvet: reformi tulemused ja vajalikud edasised otsused (pdf)(Kontrolliaruanne)
- Viis aastat tegevuspõhist riigieelarvet: reformi tulemused ja vajalikud edasised otsused (HTML-versioon) (Kontrolliaruanne)
Viimased uudised
Vaata siit elektri hinda tunni kaupa
TOP 10
Loading ...
Kuidas lisada Lõunaeestlase äpp
