Riigikontroll: riigieelarve kulusid iseloomustab sõna inerts
Avaldatud: 18 detsember, 2025
Eelmisel, 2024. aastal jäi riigieelarvelistel asutustel kasutamata 2,15 miljardit eurot, millest ligi 1,7 miljardit kanti või kandus kulutamiseks tänavusse aastasse.
Osa rahast ei olnud ministeeriumide kinnitusel plaaniski mullu kasutada ja muist jääki tekkis mitmeaastaste ja nihkuvate projektide tõttu. Iseenesest ei ole raha ülekandmine ja kandumine probleem, kuid Riigikontrolli hinnangul ei tohiks see toimuda lihtsalt inertsist.
Ministeeriumidel ja eelarvepoliitikat koordineerival Rahandusministeeriumil tuleks veenduda, et pikendatakse ainult sellise kasutamata jäänud riigieelarve raha kasutusõigust, mis on seadusega lubatud ja tingimata tarvilik. Laiemaks probleemiks on see, et suur osa riigieelarve kuludest libiseb aastast aastasse, ilma et ministeeriumid ja Rahandusministeerium hindaks piisavalt kriitiliselt seda, kas kulu on hädavajalik. Praegune riigieelarve tegemise viis soodustab ministeeriumides riigi kui terviku seisukohalt pigem ebatõhusat käitumismustrit.
Perioodil 2019–2024 jäi kogu kasutada olnud riigieelarve rahast tarvitamata vahemikus alates 600 miljonist kuni 2,2 miljardi euroni aastas, mille kasutamine lükkus enamasti edasi. Rohkem kui pool kasutamata jäänud rahast olid välistoetused, peamiselt Euroopa Liidult, ja CO2-kvoodi müügitulu. Siiski jäi näiteks 2024. aastal tarvitamata ka ligi 600 miljonit eurot riiklikest maksudest kogutud ja kasutamiseks mõeldud raha. See kanti peaaegu täies mahus kulutamiseks aastasse 2025.
„Riigieelarve tegemine meenutab järjest rohkem peitusemängu,” ütles riigikontrolör Janar Holm. „Ministeeriumid maskeerivad oma eelarvet valitsuse kärbete tõttu ning valitsuse võimalus sellistes eesriide taha varjatud tingimustes eelarvet ja puudujääki juhtida näib olevatki vaid joonlauakärbete kaudu. Kohati võib jääda mulje, et Riigikogu ja valitsuse jaoks on lihtsam suurendada riigi tulusid osalt maksude kaudu kui sundida riigiaparaati pidevalt kriitiliselt ja distsiplineeritult hindama, millised kulud on tõesti vajalikud ning jõukohased.”
Riigieelarve ega selle kasutamise avalik aruandlus ei võimalda mõistliku pingutusega öelda, milline üks või teine riigi kavandatud konkreetne kulu või investeering tegemata jäi või edasi lükkus. Seda saab vaadelda vaid üldistatuna, riigieelarve programmi tegevuste tasandil.
2024. aastal kasutamata jäänud summad olid peamiselt kliima, transpordi, riigikaitse ja hariduse valdkonnas. Seejuures jäi märgatavalt suur osa tarvitamata eestikeelsele õppele ülemineku (43 miljonit eurot), samuti ettevõtete ja teadus- ja arendustegevuse toetamise ning digivaldkonna arendamise raha. Ministeeriumide hinnangul raha kasutamata jäämisel ega jätmisel nähtavat mõju valitsemisala eesmärkidele ja tulemustele ei ole.
Ministeeriumide sõnul jääb osa kasutamiseks võimaldatud riigieelarve raha rakenduseta peamiselt järgmistel põhjustel:
- osa raha on kohustustega broneeritud ja järgmisel aastal väljamaksmise või raamatupidamisliku kulu tekkimise ootel;
- valitsemisaladele on eraldatud märkimisväärseid (ühekordseid) summasid, mille kasutamine eelarveaasta sees oligi ebarealistlik ja see hinnang oli teada sageli juba raha eraldamise hetkel;
- paljud projektid ja tegevused võtavad aega mitu aastat ega sobitu hästi aastase riigieelarve raamistikku;
- raha eraldamine aasta lõpu poole suurendab riski, et raha jääb samal aastal kasutamata (nt valitsuse reservidest raha eraldamise korral);
- hanked nurjuvad ja tarned viibivad nii valitsemisala asutuste endi kui ka teiste osapoolte tõttu;
- välistoetuste puhul on jätkuvalt liiga palju mõtteviisi, et selle kasutusse võtmisega pole tuli takus. Lisaks on probleemiks, et raha võib jääda kasutamata mitte toetuse andja, vaid toetuse saaja tõttu, sest huvi on vähene või maksetaotluste ja dokumentide vormistamine aeglane.
„Näide sellest, kuidas riigieelarvest raha eraldamine ja selle praktiline kasutamine ei astu päris ühte jalga, on Siseministeeriumi ohuteavituse sireenide juhtum. 2022. aasta lisaeelarvest eraldati raha ohusireenide paigaldamiseks, mille puhul oli teada, et raha eraldamise aastal ei ole realistlik seda kasutada,“ ütles riigikontrolör Janar Holm. „Lugu algas poliitilise fanfaariga, kuid toimiva lahenduse loomisega tegeletakse siiani.”
Reaktsioonina valitsuse soovile riigi kulusid kärpida jätavad ministeeriumid osa riigieelarve rahast kasutamata ja kannavad selle üle järgmisse aastasse, et hoida finantsilise toimetuleku puhvrit. Sellise praktika mõju valitsemisala tegevustele ja tulemustele ei jälgita.
Märkimisväärseks põhjuseks raha kasutamata jäämisel on tõusnud ministeeriumide soov jääke varuda, et saada hakkama käimasolevate kokkuhoiumeetmetega, valmistuda tulevasteks kulukärbeteks ning hoida rahalist puhvrit ootamatute kulude ning lisaülesannete tarbeks, milleks riigieelarvest raha ei eraldata.
Kuigi hulk jääki tekib mitmeaastaste ja nihkuvate projektide tõttu, puudub säärastest kohustustest selge ülevaade.
Osa rahast, mis eelarveaastal kasutamata jääb, on ministeeriumide väitel juba erinevate kohustustega broneeritud ja ootab väljamaksmist või raamatupidamisliku kulu tekkimist järgmisel aastal. Probleem on, et pole ühtseid andmeid, mis võimaldaks hinnata, kui suur sellise raha osakaal ikkagi on.
„Riigil oleks nagu raha puudu ja üle samaaegselt, ja tegelikult ongi, aga praegu ei teata, kus on üle ja kus puudu, ja seda ei arvestata uute riigieelarvete tegemisel,” ütles riigikontrolör Janar Holm. „Olukorras, kus panustatakse rohkem Eesti julgeolekusse, ei saa riigi muud kulud olla sama inertsed kui varem. Üks võimalus on kriitiliselt uuesti hinnata, kas kõik riigieelarve nn kinnikirjutatud kulud ikka on kinni kirjutatud või peaksid jääma kinnikirjutatuks. Riigi kehtiva eelarvestrateegia järgi on järgmise nelja aasta peale valitsussektori kulud pea 8 miljardit eurot suuremad kui tulud. Pole põhjust arvata, et aastast 2030 surve väheneb.”
Samal ajal jaotatakse riigieelarve raha nii valitsemisalade vahel kui ka allasutustele valitsemisalade sees liiga inertselt. Suur osa riigieelarve kuludest libiseb aastast aastasse, ilma et ministeeriumid ja Rahandusministeerium hindaks piisavalt kriitiliselt, kas kulu on oluline, ning avaks näiteks arutelu, kas kõik fikseeritud või indekseeritud riigieelarve kulud peaksid ka selliseks jääma.
Riigieelarve raha jaotumine valitsemisala sees on valdavalt automaatne protsess, kus eelnev rahakasutus ja selle jälgimine üldjuhul nähtavat rolli ei mängi. Ministeeriumide eelarveosakondadel on rahakasutusest enamasti küllalt hea ülevaade, kuid sellel ei näi olevat olulist otstarvet valitsemisala eelarve koostamisel. Samuti on Rahandusministeeriumil hea võimalus analüüsida ning arvestada jääke eelarverevisjoni käigus.
Liigset inertsust riigieelarve raha taotlemisel, kasutamisel ning ülekandmisel on soodustanud Rahandusministeeriumi aastaid tagasi tehtud teadlik otsus kahandada enda rolli riigieelarve sisulise kontrolli tegijana.
Mõte oli anda ministeeriumidele rohkem vastutust ja paindlikkust oma eelarve planeerimisel ning kasutamisel, kuid pigem on see suunanud eelarveprotsessi juba varem sissetallatud rajale ja vähendanud kulude kriitilise vajalikkuse hindamist. See kokku on süvendanud n-ö kaitsvat eelarve kavandamist, mis töötab aga vastu valitsuse ja Rahandusministeeriumi eesmärgile rakendada Eestis formaalselt kehtivat tegevuspõhist eelarvestamist ka sisuliselt: tarvitada riigi raha tulemuslikult, juhitult ja riigiasutuste vaheliste nn silotornideta.
Riigikontroll soovitab ministritel juurutada või tugevdada praktikat, et kasutamata jäänud eelarveraha ei kantaks järgmisse aastasse üle automaatselt, vaid toimuks raha ülekandmise sisuline taotlemine, lähtudes ministeeriumi juhtkonna suunistest, prioriteetidest ning valitsemisala/allasutuse eesmärkidest.
Rahandusministril soovitab Riigikontroll määratleda selgemalt, milles seisneb Rahandusministeeriumi ülesanne täpsustada ministeeriumidega nende järgmisse eelarveaastasse ülekantava riigieelarve raha mahtu, ja vajaduse korral algatada muudatused, mis annaksid rahandusministrile õiguse teha lõplik otsus kasutamata jäänud eelarveraha üleviimise kohta järgmisse eelarveaastasse.
Samuti soovitab Riigikontroll eelarvejääkide suuruse, põhjuste ja mõjude paremaks analüüsiks ning selle teabe kasutamiseks järgmiste riigieelarve otsuste tegemisel selgitada välja, kui suur osa riigieelarve kasutamata rahast on tegelikult kohustustega kaetud ja kui suur osa on raha, mida ei olnudki kavas eelarveaastal kasutada. See info peaks olema kõigi ministeeriumide puhul kogutud ja esitatud sama metoodika alusel. Soovitame see teave integreerida riigieelarve täitmise seiresse ning kasutada järgmiste riigieelarve otsuste tegemisel, sh esitada teave eelarveprotsessis Vabariigi Valitsusele ning vajaduse korral Riigikogule.
Taustaks
Riigieelarvest kõneldes on oluline meeles pidada, et rahasumma, mida valitsemisalades kasutada on võimalik, ei võrdu Riigikogu kinnitatud aastase riigieelarve kulude ja investeeringute mahuga. Tavapäraselt on riigiasutuste käsutuses raha kuni 10% rohkem: lisaks riigieelarvega antud rahale ka eelmisel aastal tarvitamata jäänud raha. Kasutada oleva raha hulk ja otstarve võib aasta jooksul muutuda, näiteks kui Riigikogu võtab vastu lisaeelarve.
Riigikogu kinnitatud aastase riigieelarve ja kalendriaastal tegelikult kasutada oleva raha ehk lõpliku eelarve maht on auditeeritud perioodil 2019–2025 erinenud sadade miljonite eurode võrra ja vahe on pigem kasvanud (vt joonis 1).
Joonis 1. Riigikogu kinnitatud algse aastase riigieelarve ja lõpliku eelarve kulude ning investeeringute maht perioodil 2019–2025 (eurot)*
* Kulud sisaldavad põhivara amortisatsiooni (v.a aasta 2019, mil Rahandusministeerium ei arvestanud amortisatsiooni veel kulude hulka).
Allikas: Riigikontroll Rahandusministeeriumi andmete põhjal; 06.10.2025. a seisuga
Kulude edasi nihutamine ja seeläbi raha rullumine aastate vahel on võimalik ning lubatud. Perioodil 2019–2024 jäi riigi aastasest lõplikust ehk kasutada olnud eelarvest tegelikult kasutamata raha vahemikus 600 miljonit kuni 2,2 miljardit eurot. 2024. aastal oli kasutamiseks 19,7 miljardit eurot, millest jäi kasutamata 2,15 miljardit eurot (vt joonis 2).
Joonis 2. Riigikogu kinnitatud algne aastase riigieelarve kulude ja investeeringute maht, lõplik kasutada olnud eelarve ja selle eelarve tegelik kasutamine aastatel 2019–2024 (eurot)*
* Kulud sisaldavad põhivara amortisatsiooni (v.a aasta 2019, mil Rahandusministeerium ei arvestanud amortisatsiooni veel kulude hulka).
Allikas: Riigikontroll Rahandusministeeriumi andmete põhjal; 06.10.2025. a seisuga
Tabel 1. Riigieelarve viis programmi tegevust ja investeeringut, mille kasutamata rahasumma oli 2024. aastal suurim (miljon eurot)*
| Riigieelarve programmi tegevus | Kasutada olnud eelarve 2024 | Kasutamata jäänud eelarve 2024 |
| Kliimamuutuste leevendamine ja kliimamuutustega kohanemine (Kliimaministeerium) | 355 | 344 |
| Raudteetransporditaristu arendamine ja korrashoid (Kliimaministeerium) | 548 | 288 |
| Väeloome: muud üksused (Kaitseministeerium) | 510 | 173 |
| Hariduse rahvusvahelise konkurentsivõime edendamine (Haridus- ja Teadusministeerium) | 115 | 74 |
| Hüvitised ja toetused lastele ja peredele (Sotsiaalministeerium) | 952 | 60 |
| Riigieelarve investeering | Kasutada olnud eelarve 2024 | Kasutamata jäänud eelarve 2024 |
| Kaitseotstarbeline erivarustus (Kaitseministeerium) | 282 | 43 |
| Hoonete ja rajatiste soetus ning renoveerimine (Kaitseministeerium) | 190 | 30 |
| Rail Balticu arendus (Kliimaministeerium) | 74 | 22 |
| E67 Päädeva-Konuvere teelõik (Kliimaministeerium) | 13,8 | 13,5 |
| IT-investeeringud (Siseministeerium) | 19 | 12 |
* Kaitseministeeriumi ja Sotsiaalministeeriumi valitsemisalad ei kuulunud auditeeritute hulka. Nende programmi tegevused ja investeeringud on tabelisse 1 lisatud pelgalt riigi kui terviku statistilise ülevaate mõistes.
Allikas: Riigikontroll Rahandusministeeriumi andmete põhjal; 06.10.2025. a seisuga
Tabel 2. Kümme riigi kulu ja investeeringut, millele eraldatud riigieelarve piirmääraga raha jäi Riigikontrolli auditeeritud valitsemisalades 2024. aastal absoluutsummas kõige enam kasutamata
| Riigi tegevus/investeering | Kasutamata raha 2024 (mln eurot) |
| Eestikeelsele haridusele üleminek (Haridus- ja Teadusministeerium) | 43,2 |
| Teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni ja ettevõtluse toetamine (Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium) | 41 |
| Digiriigi alusbaasi kindlustamine (Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium) | 13 |
| Kohalikele omavalitsustele ja eraüldhariduskoolidele ühekordne toetus arvutite ostmiseks (Haridus- ja Teadusministeerium) | 11 |
| Riigilaevastiku kulud ja investeeringud (Kliimaministeerium) | 9,3 |
| Regionaal-, põllumajanduse ja kalanduse toetused (Regionaal- ja Põllumajandusministeerium) | 9,2 |
| Elektri jaotusvõrkude kliimakindluse suurendamine (Kliimaministeerium) | 8,6 |
| Keskkonnainvesteeringute Keskuse keskkonnaprogramm (Kliimaministeerium) | 8,5 |
| Idapiiri väljaehitamine (Siseministeerium) | 6,7 |
| Toetus koolide liikumisõpetuse ja loodusvaldkonna ainetele (Haridus- ja Teadusministeerium) | 5,4 |
* NB! Tabel sisaldab ainult 2024. aastal kasutamata jäänud riigieelarve piirmääraga raha ja ei sisalda kulusid ning investeeringuid välistoetustest ega CO2-kvoodi müügitulust. Võrreldava metoodika ja info puudumise tõttu on keeruline öelda, milline oli tegevuse/investeeringu kasutamiseks eraldatud eelarve.
Allikas: Riigikontroll järgmiste dokumentide põhjal – materjalid, mille ministeeriumid on esitanud Riigikogu rahanduskomisjonile, ning seletuskirjad, mis kuuluvad ministrite käskkirjade juurde, millega pikendati 2024. aastal kasutamata jäänud raha kasutamist aasta võrra; 06.10.2025. a seisuga
Riigikontroll hindas auditiga: miks jääb valitsemisaladel oluline osa riigieelarve kuludest ja investeeringutest kavandatud ajal tegemata; kas on teada, kuidas see mõjutab valitsemisala eesmärke ja tulemusi; millistel kaalutlustel ministrid raha kasutusaega pikendavad ning kuidas võetakse rahakasutuse kogemust ja teavet arvesse järgmiste kulutaotluste ja -otsuste tegemisel. Audit koostati järgmiste ministeeriumide andmete ja selgituste põhjal ning näitel: Kliimaministeerium, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, Haridus- ja Teadusministeerium, Siseministeerium, Regionaal- ja Põllumajandusministeerium; Rahandusministeerium.
Auditiaruanne (pdf):
https://www.riigikontroll.ee/DesktopModules/DigiDetail/FileDownloader.aspx?FileId=19901&AuditId=6610
Auditi pressimaterjali jooniste algandmed (Excel)
https://www.riigikontroll.ee/DesktopModules/DigiDetail/FileDownloader.aspx?FileId=19903&AuditId=6610
Viimased uudised
Aga Anneli, miks jooksis Kesk Võrus ummisjalu Eesti elu tuksi keerajatega valitsusse?!
TOP 10
Vaata siit elektri hinda tunni kaupa
Loading ...
Kuidas lisada Lõunaeestlase äpp
